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Présentation du PAC

1. Cadre réglementaire

2. Les principes d'un projet de territoire pour un aménagement durable

3. Éléments à prendre en compte pour l'élaboration du projet de territoire

Annexes

2. Les principes d'un projet de territoire pour un aménagement durable

article L101-1 du code de l’urbanisme :

« Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Les collectivités publiques en sont les gestionnaires et les garantes dans le cadre de leurs compétences.»

Ainsi, il appartient à chaque collectivité de s’emparer des enjeux de son territoire, et plus particulièrement des objectifs assignés aux documents d’urbanisme au travers de l’article L.101-2 du code de l’urbanisme. Pour aider à la construction de leur projet de territoire durable, les collectivités sont invitées à mobiliser les grands principes et outils mis à disposition par les partenaires de l’aménagement et en particulier par les services de l’Etat.

2.1. Un projet économe en espaces

Le territoire national a connu au cours des décennies passées un vaste phénomène d’étalement urbain se traduisant par une transformation rapide des espaces naturels et agricoles en secteurs d’habitat majoritairement pavillonnaire, et en zones d’activités au tissu très lâche. Au niveau national, on estime que l’équivalent d’un département se transforme ainsi tous les 7 ans.

Cette consommation foncière aboutit à un allongement des déplacements au quotidien, à une augmentation des émissions de gaz à effet de serre, à une diminution et un mitage des espaces naturels ou agricoles ainsi qu’à des conflits d’usages. Elle génère des surcoût pour la collectivité par la création de réseaux et notamment d’infrastructures de transports. Elle contribue aussi à l’irréversibilité quasi systématique de l’imperméabilisation et à l’extinction massive de nombreuses espèces végétales et animales, ce qui a conduit à inscrire comme objectif majeur du plan biodiversité l’ambition commune de parvenir à un niveau zéro artificialisation nette.

La connaissance, l’analyse, la définition d’une stratégie de maîtrise et de diminution de la consommation d’espace ainsi que sa déclinaison dans l’ensemble des pièces du PLUi-hd sont des éléments fondamentaux attendus pour le projet de territoire.

 

Référence réglementaire

article L 151-5 du code de l’urbanisme

Au-delà des aspects fondamentaux concernant le développement durable du territoire par la préservation de ses ressources naturelles et agricoles, cet exercice d’économie d’usage du sol est également bénéfique au projet de territoire par de multiples aspects :

  • en incitant au développement sous forme de renouvellement, de densification ou à défaut d’extension mesurée dans la continuité du bâti existant, il participe au renouveau des bourgs existants, conforte la population et donc l’usage des commerces et services qui se voient pérennisés,
  • en favorisant les aménagements denses, il favorise aussi l’usage des modes de déplacement alternatifs à l’automobile. Piétons et cycles garantissent un usage apaisé de la voirie et des centres-bourgs plus conviviaux,
  • en stimulant une réflexion sur les formes urbaines, il permet la production de logements et de locaux variés qui permettent un plus grand éventail d’usages et des parcours résidentiels plus complets qui sont bénéfiques au maintien des populations sur le territoire,

Certaines zones inondables incluses dans des secteurs à aménager peuvent être valorisées, en les déclinant en espaces de détente ou d’agriculture (verger, maraîchage, jardins partagés), et en y intégrant une dimension de gestion des eaux pluviales.

 

Le Plan Local d’Urbanisme est tenu d’analyser dans son rapport de présentation la consommation des espaces agricoles, naturels et forestiers sur les 10 années précédant l’arrêt du projet de plan, la capacité de densification et de mutation de tous les secteurs bâtis et d’exposer les dispositions qui favorisent cette densification (art L.151-4 du code de l’urbanisme)

Il doit ensuite fixer au travers de son PADD des objectifs de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain (art L.151-5 du code de l’urbanisme). Ces objectifs chiffrés peuvent porter sur l’enveloppe maximale de foncier mobilisable ou sur des densités minimales à respecter par exemple.

Au-delà de ces obligations, des outils sont proposés par le code de l’urbanisme pour assurer une cohérence et une efficacité à la mise en oeuvre de ces objectifs.

Les OAP peuvent comporter un échéancier prévisionnel de l’ouverture à l’urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants. Le règlement peut imposer, dans des secteurs qu'il délimite au sein des secteurs situés à proximité des transports collectifs, existants ou programmés, une densité minimale de constructions (art L.151-26 du code de l’urbanisme).

Références réglementaires

article L.151-4 du code de l’urbanisme

art L.151-5 du code de l’urbanisme

article L.151-26 du code de l’urbanisme

Afin d’aider à cet exercice de qualification de la consommation d’espace et de définition des stratégies de gestion économes, l’État et ses partenaires mettent au point et tiennent à jour des outils multiples.

  • Indicateurs synthétiques de consommation d’espace pour la Normandie sur la base notamment des travaux du CEREMA

http://know-rmandie.frama.io/I/CE/?

En partenariat avec la Région et l’Europe notamment, la DREAL a piloté la création du Mode d’occupation des Sols sur la base des photographies aériennes de 2009. Cette base de données découpe finement l’espace en « îlots » décrivant l’occupation des sols selon une nomenclature « hiérarchique » à plusieurs niveaux.

 

L'Observatoire des Sols à l'Echelle Communale (appelé aussi "OS communale" ou "OSCOM") est un outil géomatique élaboré dans le cadre d'un travail partenarial associant la DRAAF de Normandie, la DDTM de Seine-Maritime, la DDTM de l'Eure et la DREAL de Normandie. Il consiste à générer des couches graphiques millésimées selon un algorithme d'intégration successive d'un ensemble de couches graphiques de référence, de même millésime (hormis la couche des forêts qui date de 2000), issues notamment de la BD-TOPO® et la BD-FORET® de l'IGN©, du RPG agricole de l'ASP et du parcellaire Majic de la DGFiP. L'objectif est donc de pouvoir estimer l'occupation du sol ainsi que son évolution à l'échelle communale ou supra-communale selon une approche pragmatique basée sur un traitement purement informatique de compilation de couches hétérogènes, notamment en terme de précision…

 

2.2. La stratégie foncière

Les projets de territoires, quels qu’ils soient, et a fortiori lorsqu’ils ont l’ambition de s’inscrire dans une utilisation mesurée et durable des sols ont besoin d’une matière première essentielle : le foncier. L’expérience montre que la maîtrise des emprises foncières nécessaires à l’exécution des projets est souvent difficile, faute d’avoir été anticipée.

Ainsi, dès l’élaboration du projet de territoire, il est recommandé d’avoir une réflexion sur les terrains nécessaires aux éléments les plus structurants de ce projet, les conditions de leur mobilisation, de leur préparation à l’accueil des activités envisagées. Le  PLUi-hd  est un des outils identifiés comme pouvant être particulièrement efficace face aux problématiques de rétention foncière ou de rareté.

La DREAL Normandie a mené des études dont les résultats peuvent être intéressants pour définir ou enrichir cette stratégie foncière.
Sur le devenir des zones pavillonnaires, l’étude cherche à identifier les facteurs de fragilité existants ou à venir et proposer des pistes d’actions pour prévenir leur décrochage voire les revitaliser. Les zones pavillonnaires postérieures aux années 1950 ont été ciblées et leur potentielle fragilité a été testée à partir de critères socio-territoriaux puis croisés avec des critères révélateurs potentiels d’une déqualification latente.


A titre d’illustration, pour le territoire de CC de Londinières  la typologie des communes en matière de zones pavillonnaires est disponible à l'adresse suivante : http://www.donnees.normandie.developpement-durable.gouv.fr/pavillonnaire/index.html

nom de la communelien site "devenir pavillonnaire"
Grandcourthttp://www.donnees.normandie.developpement-durable.gouv.fr/pavillonnaire/index.html#13/49.91414/1.49140?INSEE=76320
Bures-en-Brayhttp://www.donnees.normandie.developpement-durable.gouv.fr/pavillonnaire/index.html#13/49.77807/1.33495?INSEE=76148
Osmoy-Saint-Valeryhttp://www.donnees.normandie.developpement-durable.gouv.fr/pavillonnaire/index.html#13/49.79658/1.32218?INSEE=76487
Baillolethttp://www.donnees.normandie.developpement-durable.gouv.fr/pavillonnaire/index.html#13/49.79318/1.43766?INSEE=76053
Smermesnilhttp://www.donnees.normandie.developpement-durable.gouv.fr/pavillonnaire/index.html#13/49.84159/1.47291?INSEE=76677
Croixdallehttp://www.donnees.normandie.developpement-durable.gouv.fr/pavillonnaire/index.html#13/49.81456/1.36337?INSEE=76202
Londinièreshttp://www.donnees.normandie.developpement-durable.gouv.fr/pavillonnaire/index.html#13/49.83175/1.40196?INSEE=76392
Fréauvillehttp://www.donnees.normandie.developpement-durable.gouv.fr/pavillonnaire/index.html#13/49.82534/1.41623?INSEE=76280
Bailleul-Neuvillehttp://www.donnees.normandie.developpement-durable.gouv.fr/pavillonnaire/index.html#13/49.80979/1.42245?INSEE=76052
Claishttp://www.donnees.normandie.developpement-durable.gouv.fr/pavillonnaire/index.html#13/49.80781/1.44949?INSEE=76175
Sainte-Agathe-d'Aliermonthttp://www.donnees.normandie.developpement-durable.gouv.fr/pavillonnaire/index.html#13/49.82674/1.33052?INSEE=76553
Saint-Pierre-des-Jonquièreshttp://www.donnees.normandie.developpement-durable.gouv.fr/pavillonnaire/index.html#13/49.85143/1.45212?INSEE=76635
Wanchy-Capvalhttp://www.donnees.normandie.developpement-durable.gouv.fr/pavillonnaire/index.html#13/49.85703/1.35752?INSEE=76749
Preusevillehttp://www.donnees.normandie.developpement-durable.gouv.fr/pavillonnaire/index.html#13/49.87051/1.51587?INSEE=76511
Puisenvalhttp://www.donnees.normandie.developpement-durable.gouv.fr/pavillonnaire/index.html#13/49.88462/1.47112?INSEE=76512
Fresnoy-Folnyhttp://www.donnees.normandie.developpement-durable.gouv.fr/pavillonnaire/index.html#13/49.88835/1.42856?INSEE=76286


Des cahiers de références proposant des pistes d’action ont été réalisés autour de six thèmes : les mobilités et les déplacements, la rénovation et le renouvellement de l’habitat, la convivialité, la solidarité et les rapports au voisinage, les modes de consommation et la proximité, les lieux de travail et les modes de production, la protection et la valorisation des paysages.
L’ensemble de ces productions, analyses et fiches initiatives est disponible sur le site internet présentant l’étude.


  •  Agir pour les zones pavillonnaires, outil interactif pour de nouvelles pistes permettant imaginer l’avenir des zones pavillonnaires. - www.devenir-pavillonnaire.fr

Des fiches descriptives des différents outils fonciers mobilisables sont  régulièrement mises à jour sur le site internet de la DREAL.

Prospective

Le PLUi-hd  a pour objectif la mise en oeuvre d’un projet de territoire défini à une échéance située au delà de la dizaine d’années. Pour mener un exercice de ce type, les projections habituellement utilisées ne peuvent pas être considérées comme fiables. En effet, en prolongeant les tendances passées, elles fournissent une première approche intéressante à court terme mais sont le plus souvent fausses au delà de 5 ans.

 

Il est donc recommandé de s’appuyer sur des exercices de prospective pour établir des objectifs et des perspectives pour le territoire qui prennent en compte les actions menées et les inflexions données par les politiques locales ou nationales pour faire évoluer les tendances constatées. Construire des scénarios variés, désirables ou non, est également une occasion d’enrichir le projet et de débattre du futur souhaité pour le territoire.

Pour servir de support à ces réflexions ou donner des éléments de méthode, des exercices de prospective sont régulièrement menés par les partenaires de niveau national et régional.

 

En Normandie, le CESER d’une part et la DREAL d’autre part conduisent régulièrement des exercices de prospective.

2.3. L'armature urbaine

Le projet de territoire associé au document d’urbanisme est fondamental pour assurer aux habitants et entreprises un accès aisé et pérenne aux services dont ils ont besoin. Une structuration claire du développement territorial est un des éléments qui permet à l’ensemble des administrés de s’inscrire dans ce projet.

Aujourd’hui, la réalité du fonctionnement et de l’organisation des territoires fait de l’intercommunalité l’échelle la plus pertinente pour coordonner les politiques d’urbanisme, d’habitat et de déplacements. Le PLUi-hd  devient dans ce cadre un outil intégrateur des différentes politiques publiques. Cela implique qu’une réflexion particulière soit conduite sur la spatialisation des ambitions de développement.

Les choix stratégiques qui seront effectués auront des conséquences pour l’attractivité de l’ensemble du territoire, tant pour l’accueil d’habitants que pour la pérennité des activités et des ressources territoriales.

Assurer le développement et le renouvellement des logements à proximité des services et commerces existants est la meilleure façon de garantir l’avenir de ces derniers et donc l’attractivité des bourgs auxquels ils appartiennent. À l’inverse, renoncer à polariser le développement revient à renoncer à l’avantage que constituent ces services de proximité et à terme prendre le risque de les condamner.

Cette question est particulièrement sensible en matière d’espaces dédiés à l’activité ou aux commerces. Leur multiplication, loin de favoriser la création de nouveaux emplois incite à une relocalisation d’activités existantes au détriment de la qualité de service et de l’attractivité des centres-bourgs et des centres-villes.

De la même façon, favoriser par des orientations adaptées la production de logements de natures, d’emplacements et de dimensions variés permet d’offrir à la population du territoire un véritable parcours résidentiel. Les besoins ne sont pas les mêmes pour un jeune adulte qui s’émancipe, un couple qui s’installe, ou qui souhaite avoir des enfants, pour des familles dont les enfants grandissent ou quittent le domicile ou pour des personnes âgées. La production d’une offre trop uniforme sur le territoire ne permet pas à l’ensemble des ménages d’envisager leur avenir sur le territoire et risque de provoquer leur départ à terme. Sur ce point, des informations complémentaires sont disponibles ici.

Le PLUi-hd  doit donc définir les principales polarités et les ambitions de développement par secteur du territoire en tenant compte des besoins du territoire et des éléments en question.
Il doit aussi s’assurer que les éléments figurant dans les OAP et le règlement garantissent la mise en œuvre effective du projet de territoire.

Pour aider à la réflexion sur cette spatialisation des objectifs de développement, on pourra s’appuyer sur un certain nombre de ressources existantes.

Les nombreux zonages que l’Insee met régulièrement à jour permettent d’avoir une bonne vision des dépendances territoriales, de l’organisation des services et des déplacements domicile travail.

La carte suivante présente la dynamique d’évolution des aires urbaines en Normandie depuis 1968



2.4. La typologie des communes

En matière de typologie communale pouvant concourir à la définition d’une organisation spatiale adaptée, d'autres réflexions peuvent également être examinées avec des éclairages complémentaires.

2.5. L'approche environnementale de l'urbanisme


Pour la plupart des citoyens, les notions de qualité de vie, d’agrément de l’environnement qu’il soit urbain ou rural, de cadre apaisé sont essentielles pour apprécier l’attractivité du territoire. Le document d’urbanisme constitue un cadre idéal pour produire un projet de territoire ayant ces qualités en s’appuyant sur les outils mis en place par plusieurs démarches de l’État, dans le cadre du plan ville durable, et de ses partenaires.

L’Approche Environnementale de l’Urbanisme (AEU), portée par l’ADEME, propose une approche transversale dès la conception du projet de territoire. Les finalités du développement durable y sont traitées de manière systémique en les croisant avec les enjeux environnementaux liés au projet : énergie et climat, déplacements, déchets, eau, biodiversité et paysages, sols et sites pollués, bruit, pour aboutir à un ensemble de solutions.

 

2.6. Démarches pour des quartiers durables

2.6.1. Le référentiel européen des villes et territoires durables

Pour les territoires souhaitant bénéficier de cette logique de projet sans forcément poursuivre un objectif de labellisation, l’État a largement participé au développement de la plateforme européenne RFSC (Reference Framework for Sustainable Cities : référentiel des villes et territoires durables). Cette application en ligne propose gratuitement un outil de définition, de suivi et d’évaluation des objectifs du projet territorial, de la stratégie mise en œuvre et des résultats obtenus.

Des informations sur l'outil RFSC et son utilisation sont disponibles sur le site internet de la plate-forme

 

2.6.2. Le référentiel normand de la ville durable

Au-delà de ces outils auxquels l’État apporte un appui particulier, beaucoup de collectivités se sont engagées en toute autonomie, vers des projets territoriaux ambitieux sans intégrer ces dispositifs. Le référentiel normand « Vers des quartiers durables, pistes pour agir » en fait un tour d'horizon non-exhaustif et propose aux collectivités des pistes d’actions, des exemples concrets et des références pour les aider dans la réalisation de projets d’aménagement urbain durable adaptés au territoire dans lequel ils s’insèrent.

 

Par ailleurs, la DREAL de Normandie a produit 8 courts-métrages qui donnent la parole aux maîtres d’ouvrage et à leurs partenaires, afin de recueillir leur témoignage de mise en œuvre d’un quartier durable.

Ainsi, les thèmes abordés sont : 

2.6.3. Le label Ecoquartier

Au-delà du projet urbain porté par le document d’urbanisme, la démarche ÉcoQuartier est proposée, dans le cadre du plan ville durable, par l’État aux collectivités souhaitant mettre en œuvre des projets urbains dans une perspective ambitieuse de réponse aux défis sociaux, urbains et environnementaux du XXIème siècle.

La « Grille ÉcoQuartier » est formalisée au travers de 20 engagements qui s’imposent à une opération d’aménagement et abordent quatre dimensions essentielles :

  • Démarche et processus : faire du projet autrement
  • Cadre de vie et usages : améliorer le quotidien
  • Développement territorial : dynamiser le territoire
  • Performance écologique et changement climatique : répondre à l’urgence climatique et environnementale.

Ces 20 engagements constituent une référence commune que chaque collectivité est appelée à décliner en fonction de son contexte, de la conception des projets à leur mise en œuvre opérationnelle.

Pouvant inspirer les collectivités dans l’élaboration de leur projet territorial, la démarche écoquartier se concrétise également par la délivrance du label national ÉcoQuartier, destiné à valoriser les projets exemplaires. Dans le cadre de cette démarche, un dispositif est mis en place par les services de l’État en région pour proposer des expertises et une amélioration en continu du projet.


En Normandie, depuis les premiers appels à projets, une trentaine de collectivités de toutes tailles se sont engagées dans une démarche de labellisation écoquartier. Des informations précises sur le label et les projets engagés en Normandie sont disponibles sur le site internet de la DREAL.

2.7. Urbanisme et santé

Le projet du territoire est logiquement orienté vers l’attractivité du territoire et son développement. A cet effet, la question du bien-être et de la santé des populations est parfois sous-estimée en tant que grille de lecture permettant d’évaluer la pertinence du projet. Le porter à connaissance met en évidence dans d’autres chapitres des éléments importants concernant la qualité de l’air, le bruit, ...

D’autres sujets peuvent également contribuer moins directement mais très efficacement à la santé des habitants. La présence d’espaces verts, de trames vertes et bleues au sein du territoire est favorable à la santé physique et mentale des habitants, l’usage privilégié des mobilités douces contribue à un meilleur équilibre cardio-vasculaire et à lutter contre l’obésité, les choix d’implantation des populations peuvent limiter les inégalités d’accès aux services de santé ou les risques d’exposition à des nuisances et pollutions...

Une approche complète de ces liens est développée dans le guide mis au point par l’Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique. Ce document comporte notamment une trame d'analyse utile pour apprécier la prise en compte de la santé et de la qualité de vie d'un projet urbain.

2.8. La doctrine ERC

La séquence « éviter, réduire, compenser » (ERC) a pour objectif d'éviter les atteintes à l’environnement, de réduire celles qui n’ont pu être suffisamment évitées et, si possible, de compenser les effets notables qui n’ont pu être ni évités, ni suffisamment réduits.

L’article 69 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages précise en quoi consiste la compensation :

« Les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité visent un objectif d’absence de perte nette, voire de gain de biodiversité. Elles doivent se traduire par une obligation de résultats et être effectives pendant toute la durée des atteintes. Elles ne peuvent pas se substituer aux mesures d’évitement et de réduction. Si les atteintes liées au projet ne peuvent être ni évitées, ni réduites, ni compensées de façon satisfaisante, celui-ci n’est pas autorisé en l’état. »

La mise en œuvre de cette séquence contribue également à répondre aux engagements communautaires et internationaux de la France en matière de préservation des milieux naturels.

Il appartient aux collectivités de mettre en œuvre la séquence Eviter Réduire dans leur démarche de planification. La compensation doit rester exceptionnelle.

Il est possible de repérer dans son PLUi-hd  les sites pouvant servir de secteurs de compensation par un réaménagement, une réhabilitation, une dépollution, etc. Les mesures de compensation pouvant s'inscrire dans ces sites, dites "à la demande", doivent toutefois recevoir l'agrément de l'Etat et seront portées par un opérateur de compensation à la demande.

2.9. Les territoires voisins

Aucun territoire ne peut faire abstraction des territoires voisins. Dans un contexte de mobilités importantes, les interactions à prendre en compte sont nombreuses en terme d’emplois, de logements, de services, de commerces ou d’équipements. Le code de l’urbanisme prévoit l’association des territoires limitrophes à l’élaboration du document. 

Références réglementaires :

article L.132-9 du code de l’urbanisme

Il est recommandé d’aller au-delà de ces dispositions minimales et d’intégrer à l’analyse les éléments issus des démarches voisines pour construire un projet pertinent pour les habitants.